□陳雲良
  8月31日,十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過了關於在北京、上海、廣州設立知識產權法院的決定。專門的知識產權法院的設立將對知識產權保護、科技創新和科技進步產生巨大的推動作用。而行政法學界多年來呼籲的,對法治建設具有重大全局意義的行政法院能否就勢成為現實呢?對法治中國建設、司法改革充滿信心和熱情的法律專業人士翹首以待。
  1989年通過的《行政訴訟法》為中國法治建設開啟了“民告官”的制度先河,保護和鼓勵公民向政府叫板,敢於向政府索要自己的權利。這對於破除傳統等級觀念,培育法律面前人人平等的法治文化;限制行政權力膨脹,監督政府,建構權利制約權力體制,具有里程碑式的意義。無論是法學界還是實務界一致認為《行政訴訟法》在法治啟蒙剛剛開始的時代能夠剋服重重阻力得以順利通過,是中國民主與法治建設的重大進步。立法參與者無不視為其人生重大成就。現在回過頭來看,這確實不啻是一個奇跡。據全國人大常委會法制工作委員會原主任顧昂然介紹,1990年《行政訴訟法》即將實施時,一個地方有兩千多名鄉村幹部提出辭職,當初的立法阻力可見一斑。行政訴訟法實施後,公民多了一件保護自己權利的護身符,民告官不再是一件大逆不道的不光彩的醜事,涌現了一批典型案例。行政訴訟原告勝訴率曾經一度達到30%,儘管比例不高,但實屬不易,進步巨大。
  行政訴訟存在不少困境
  但是近年來,行政訴訟陷入了立案難、審理難、執行難、上訴率高的困境。一些地方官員經常以各種名義阻擾法院受理行政案件,已成為普遍現象。因為法院在地方沒有獨立性,受掣於地方政府,不敢、不願受理行政訴訟案件。行政庭門前冷落鞍馬稀。一直以來,全國行政訴訟案件穩定在每年10至12萬件左右。而人口只有8000萬的德國,行政法院每受理的案件達三十萬個;人口不到一千萬的彈丸小國瑞典2011年行政法院受案總數為12.86萬件。據最高人民法院統計數據,2011年全國以不予受理和駁回起訴結案的行政案件占全部一審結案總數的7.8%,是民商事案件的7.8倍。大量的行政案件被拒之門外,老百姓告狀無門,許多人走上看不到盡頭的上訪之路。今年7月16日7名江蘇泗洪拆遷戶在中國青年報社門前集體自殺,就是在無法採取正常法律手段向地方政府表達訴求之後的無奈之舉。人們信訪不信法,行政訴訟每年只有10萬件,但每年的信訪案件則多達數百萬件之巨,司法這架機器被人們撂荒在城市的中央。
  立案難,立案以後要排除行政干擾做出公正的判決更是難上加難,行政訴訟原告勝訴率一年比一年低,近年平均只有5%,導致上訴率畸高。據業內人士介紹,全國行政訴訟案件上訴率超過70%,有的省份達到甚至超過100%。即使有法官敢於頂住層層壓力,冒著受排擠、被閑置、丟帽子的風險判決政府敗訴,最後判決要得到執行難度更大。以至於此次《行政訴訟法》修改草案提出“拒不履行行政裁決,可對該行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以拘留”。這一修改建議被中國行政法學研究會會長馬懷德教授稱為“看起來很美”,在目前環境下“用起來很難”。
  行政審判陷入困境的原因很多,但其中最關鍵的原因是獨立性不夠。按照制度設計,行政審判本是制約監督行政權力的最有效方式,防止行政權力膨脹、濫用、腐敗。但是由於我國的司法體制設計不合理,司法受制於地方乃至聽命於地方,地方黨委、政府完全可以左右司法,左右審判。讓法院去審判自己的領導者、管理者無異於與虎謀皮,法院無法獨立地依照法律做出公正的裁決,行政審判更是無法做出對行政主體不利的判決,不可能有效制約行政權力。根據《行政訴訟法》第13條規定,對地市級政府提起的行政訴訟由基層人民法院受理,根據《行政訴訟法》第14條規定中級人民法院管轄對國務院各部門或者省、自治區、直轄市人民政府所作的具體行政行為提起訴訟的一審案件。由基層法院去審判地市級政府、由中級法院去審判省級政府,這在現在看來幾乎是個天大的笑話,沒有哪個“腦膜炎”法官或法院院長去做這樣大逆不道的“蠢事”。上個世紀九十年代,長沙某個法院法庭庭長受理了以省政府為被告的案件,給省領導發了張傳票,惹得領導雷霆大發,撤了庭長的職。現在各地中級法院根本不會受理以省政府為被告的案件,自己給自己找罪受。二十多年來,幾乎也沒有看到省級政府做被告的案件。原來的行政訴訟體制可以說就是一種與虎謀皮體制,司法對行政的制約微乎其微,行政權力日益膨脹,幾無節制。在權力沒有制約的體制下,白恩培敢把5000億的國有鉛鋅礦以1.53億的價格賣給劉漢;發改委價格司可以隨意確定逆基本價值規律的藥品定價機制,讓全國人民身受高價藥之害;一些地方政府為了開發商的利益,在未經當事人同意,未經審判,暴力拆遷,無所顧忌。
  鑒於行政審判專事於行政主體行政行為的審查、判決,是對公權力的直接監督,為了保證審判不受審判對象的干擾、牽制,做出公正的裁決,必須形成獨立於各級地方黨政的行政審判系統。特別在目前公權力過度膨脹,普遍腐敗的背景下,尤其需要儘快設立獨立的行政法院,對行政權形成有效的制約,從整體上而不是在局部上和個案上根本扭轉權力腐敗、政風不清的嚴重局面。
  設立獨立的行政法院
  權力缺乏有效的制約,是法治中國建設最大的難題。設立獨立的行政法院可以對公權力中最主要的部分——行政權形成有效的制約,完成了法治建設的主體工程。行政法院是個能夠把行政權關住的好籠子。
  有人可能說現在的司法體制改革確立了省級以下法院獨立於地方政府,可以解決政府干擾行政審判,單獨設立行政法院沒有多大必要。行政審判和其他民事、刑事審判不同,要求更高的獨立性。現有的按行政區劃設立法院和省管思路不能根本解決行政審批擺脫地方干擾問題,特別是建設法治國家需要根本解決權力制約問題,需要對行政審判體制大改。探索有中國特色的社會主義法治道路,行政審判體制改革必須走在前面!
  為了盡可能擺脫地方黨政對行政審判的干預,徹底撕破現有的與虎謀皮行政審判體制,保障法院獨立、公正地對行政案件做出判決,行政審判系統按四級設立。在北京設立華北、華南、西北三大高級行政法院,受理各區域內以省級政府及其部門為被告的一審行政案件;在各省會城市及直轄市設立二至三個中級行政法院,受理各區域內以地市級政府及其部門為被告的一審行政案件;在地級市根據現有行政案件數量設立若干基層行政法院,受理各區域內以縣級政府及其部門、鄉級政府等為被告的一審行政案件;由最高人民法院行政庭審理三大高級行政法院的上訴案件,不再另外單獨設立最高行政法院;其中以國務院及其部門為被告的一審行政案件,原告可以選擇三個高級行政法院中的任何一個為管轄法院,這樣可以相對減少國務院及其部門對行政法院的干預和影響。
  根據現有行政訴訟案件受理情況來看,以省級政府及其部門為被告的案件不太多(已考慮到政府干預沒有受理的案件),以地市級政府及其部門為被告的案件同樣不是很多,最多的還是以縣級政府及其部門為被告的案件,因此,行政法院建設重點在基層行政法院。由於在縣區不再設行政審判機構,原來各縣區的行政審判人員都可以調入基層行政法院,解決組建基層行政法院人手不夠的問題。但是,為了避免人情關係對行政審判的影響,原來的行政審判人員跨地區或跨省交流,其配偶和未成年子女根據本人意願可對等隨調。
  為了保障行政審判的公正,還可以採取更徹底的方案。以縣級政府及其部門為被告的一審行政案件直接由中級行政法院管轄,比較徹底地擺脫地方黨政干擾,但是在省會城市設立的中級行政法院數量就要大幅增加。同時以省會城市市政府及其部門為被告的一審行政案件可提高一級由高級行政法院審理。以鄉級政府為被告的行政案件由現有各中級人民法院行政庭審理,不再單獨設立基層行政法院。
  各級行政法院獨立於地方政府。基層行政法院和中級行政法院法官由省級法官遴選機構遴選,由省級人大和地市一級人大任免,高級行政法院和最高法院行政庭法官與最高人民法院法官產生辦法一致。
  在獨立的行政審判系統設立以後,還應大幅度擴大行政法院受案範圍,抽象行政行為、行政決策行為等都應當列入可訴對象,最大限度發揮行政審判對行政權力的監督制約作用。按北京大學薑明安教授的建議,可採取“負面清單”的方式,凡是法律沒有禁止相對人起訴的,相對人不服行政行為,都應該允許其向法院起訴。
  在改革行政審判體制,設獨立的行政法院系統的同時,還應當設立憲法法院,負責違憲審查,負責各權力機關、各級地方政府間的權力爭執案件審理。這樣,通過行政法院制約、監督行政權,通過憲法法院監督制約立法權、決策權,通過黨的紀律檢查委員會監督黨的領導權,建構一套完整有效的權力監督制約機制,編製出牢固的制度籠子,從根本上解決權力缺乏約束、權力腐敗的體制痼疾。解決了權力制約問題,就為法治建設打下了牢固的基礎,形塑了法治國家的主體工程,其他一切法治問題都將迎刃而解。法治中國,指日可待!
  行政訴訟法修正案草案二次審議稿正提請全國人大常委會審議,這個草案堅持小改的原則,沒有充分考慮中國現實國情,基本保持原來的與虎謀皮體制,行政訴訟“立案難、審理難、執行難”的問題不會有多大改善,無法實現對行政權力的有效制約,無法貫徹習總書記關於把權力關進制度的籠子的思想,而行政法院是一個有效約束行政權力的好籠子,建議立即終止現有修改程序,重新構建以設立獨立行政法院為核心的行政訴訟體制。
  (原標題:須儘快設立獨立的行政法院)
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